对标国际最高标准，全面优化营商环境——上海获得世行靓丽成绩单的背后

作者：罗培新

在全球国际城市中，上海位于全球最优测评点数量超过纽约、新加坡、香港、首尔和伦敦。

党中央高度重视营商环境建设。习近平总书记多次在重要场合强调，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。这份重视，有着坚实的数据支撑。世界银行《营商环境评估报告》指出：“营商环境整体指标提升1%，可使投资率增长0.3%，GDP增长率提高0.36%。”

世界银行给了上海一份亮眼的成绩单

截至2025年底，世界银行企业调查（Enterprises Survey）团队发布了涵盖包括中国、新加坡、中国香港、新西兰、美国、英国、加拿大、韩国、马来西亚、中国台湾在内的119个经济体的数据。

根据世行发布的结果，我们参考世行的分析方法，运用五分法，将119个经济体单个测评点排名前20%（即排名在24名以前，含本数）计为第一梯队。在59个计分测评点中，中国有42个测评点居第一梯队，27个测评点位于世界前10，9个测评点位于全球最优（排名第1）。中国位于全球最优的测评点数量超过美国、英国、加拿大、新加坡、韩国等经济体，整体表现优异。

就上海数据而言，除了12个测评点未达到世行最低样本量要求而缺少数据结果之外，在剩余的47个测评点中，上海有36个位居第一梯队，其中32个测评点位于世界前10，22个测评点位于全球最优（排名第1）。全球最优测评点主要集中在争议解决、纳税、基础设施和金融服务等领域。特别值得关注的是，根据我们的测算，在全球国际城市中，上海位于全球最优测评点数量超过纽约、新加坡、香港、首尔和伦敦。

世界银行是如何评估营商环境的

世界银行营商环境评估项目发端于2002年，采用的是Doing Business评估体系（简称DB）。历经二十余载，其方法论数次变迁。2023年，世界银行正式发布营商环境成熟度评估体系（Business Ready，简称BR）。该体系围绕企业全生命周期的十大主题展开评估，即企业准入、获取经营场所、公共基础设施（电力、供水和网络）、劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、争议解决、市场竞争和办理破产。

对于世行BR体系，值得关注的有三个方面：

一是评估维度。世行原DB体系主要着眼于便利度，新的BR体系则从三大维度进行评估：规则框架、公共服务、办事效率。其中，规则框架主要考察企业必须遵守的法律法规，公共服务主要考察政府提供的合规设施以及促进商业发展的公共机构和基础设施，办事效率则考察规则框架与公共服务相结合产生的实际效果。BR的所有指标都在这三大维度下评分，前两个维度主要通过“是非”判断题进行评估，办事效率维度则采用“前沿距离法”进行评估，即评估与最佳实践的差距，相关得分既取决于各经济体自身改革力度，也受其他经济体改革进展影响。以企业准入指标为例，在规则框架维度下，考察公司名称是否要求强制核验，是否有最低实缴资本的要求等；在公共服务维度下，考察能否实现电子签名和认证、能否公开获取公司信息等；在办事效率维度下，考察公司名称的核准时长、公司注册费用等。

二是评估方式。BR评估体系通过专家调查和企业调查两种方式获取数据。企业调查是世行首次采用的数据收集方式，针对“办事效率”维度，对除“企业准入”“企业破产”外的其余8项指标的办事效率进行评估，分值占比约27%。抽取的企业涉及全国范围，包含混合所有制企业、民营企业和外资企业，本次中国企业调查共抽取企业2189家进行。专家调查则只针对各经济体人口最多的1个城市进行，评估“规则框架”和“公共服务”维度，以专家对经济体的参评城市打分的方式进行评估（中国大陆专家调查的样本城市为上海），占总分的73%。

三是评估视角。BR体系在原DB体系的基础上作了继承和拓展。一方面，从聚焦于单个企业办事便利度的微观视角拓展到重视对社会整体影响的宏观视角，将考察点延伸至环境保护、职工福利、市场竞争、财政可持续、消费者保护、公平获得商业机会等社会关切领域。如果某一指标影响企业收益，则该指标会在“企业灵活度”下进行评分，如企业准入时间与费用指标。而如果一项指标的影响延伸至社会公众所关切的领域，如环境保护等，则该指标将在“社会效益”下进行评分。绝大多数指标兼具“企业灵活度”和“社会效益”方面的分数。例如，明晰的税收规则对于单个企业（降低了合规成本）和更广泛的社会层面（加强了信任和社会契约精神）均有益处，这样，该项指标的分值，将在“企业灵活度”和“社会效益”之间进行分配。

另一方面，BR从关注法律法规等规定的出台情况拓展到对相关规定落实实施效果的全面考察，体现了“所测即所得”的世行方法论，即重视对落地实施实际情况的评测。比如，笔者在参与上一轮与世行的最终磋商时，世行专家明确表示，即使现阶段法律明确规定电子印章与物理印章具有同等法律效力，也必须有半数以上的企业已实际使用了电子印章才能被认可，也就是说光有纸面规则还不够，还必须落地施行。

值得注意的是，为支持专家客观公正地做好评估，经济体法律法规及相关政策的公开透明、易得易解非常重要，政府部门对它们的宣传解读极为必要，这也是世行评估的方法论所支持的。世行评估的领域相当广泛（新BR评估体系的细项指标有近900个、1700多个测评点），无论世行内的专家还是外部参加测评的专家，要全面、准确了解一个经济体所有相关规则和落地情况都存在困难，常有出现误读、误答的情况。笔者从2018年至2021年，全程参与了世行与中国所有指标的最终磋商，经历了多个这样的情形。印象最深的是，2018年世行评估的“保护中小投资者”指标，满分100分，中国仅得48.33分，全球排名第119名。当时笔者在政府工作，基于此前多年的商法教学与研究，认真填写了问卷，发现公允分值应为73分左右。由于专家对中国法律体系及具体规则不熟悉，导致了大量的误判和错判。后来我们和中国证监会一起，对制度规则进行了正确的宣传解读，帮助专家形成了客观公允的认识，避免了误读，这项指标得分为72分，排名提升至全球第28名。

在BR新评估中，世行测评的范围和内容更加广泛，法律法规政策的透明度也是一个重要的测评要点。从全球最优实践的典型代表——新加坡来看，为了提升法律法规的公开和透明，新加坡会根据发展需要和实际情况对于法令和附属法例进行及时修订更新，并通过新加坡法律观察（Singapore Law Watch）等渠道予以公布。上海通过“一网通办”平台集中公开所有相关法律法规政策，笔者认为也是一个非常好的实践。

世界银行营商环境评估于我国之益处

世界银行营商环境评估，在全球产生了广泛的影响力。对于我国而言，接受世行评估带来了以下数个方面的益处：

一是有利于我国主动对标国际高标准经贸规则。2018年，习近平总书记在上海考察时指出，“上海要瞄准最高标准、最高水平，优化政务环境，打造国际一流营商环境”。二十届三中全会《决定》指出，要主动对接国际高标准经贸规则，并在若干重要领域实现规则、规制、管理、标准相通相容。世行营商环境BR评估体系共引用了76份国际标准文件，涉及联合国贸易法委员会、经济合作与发展组织、世界银行、联合国粮农组织等多个国际机构，集中反映了许多国际上优化营商环境的成功实践，体现了营造更高水平营商环境的导向，为我国深化相关领域改革、全面优化营商环境提供了重要参照。

对于上海而言，开展世界银行营商环境评估对标改革，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，主动对接国际规则、撬动国内改革、全面优化营商环境的重要任务和工作抓手。

二是有利于锚定改革目标和开拓改革思路。根据世行评估体系，营商环境是指企业无法控制的一系列条件，这些条件对企业整个生命周期中的行为有着重大影响。世界银行的评估方法论虽然时有变动，但是关于“营商环境”的定义始终坚如磐石，未曾有丝毫变化，始终强调外部性和重大性。外部性，是指政府的监管和法律法规的规定给企业设定了其无法控制的外部条件，这些条件是外生于企业而存在的。重大性，是指这些条件对企业全生命周期发展有着重大影响。外部性和重大性叠加为企业的制度性交易成本。

优化营商环境的核心是降低制度性交易成本。世行评估的这一取向，有着坚实的理论基础与实践支撑。20世纪30年代，诺贝尔经济学奖得主科斯率先在“生产成本”之外提出“交易成本”的概念。他发现，运用价格机制来配置资源，并非毫无成本，产权保护、谈判签订合同、监督合同执行……都存在着交易成本。在科斯的理论中，交易成本是指在市场交易过程中产生的成本，包括获取和处理信息的成本、协商和决策的成本、执行和监督的成本等。后来获得诺贝尔经济学奖的阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”，而不是单纯的商业成本。

无独有偶。与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪30年代研究时发现，当时湖南、江西等地中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市的粮食市场上，他们的大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查，张培刚发现，地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世行所称的制度性成本，即无论经营主体如何努力，如何聪慧，都必须承担的成本，这也正是世行评估所着力削减的。

遵循世行评估的方法论，取消一切不必要的监管，降低企业的制度性交易成本，有利于我国锚定改革目标，开拓改革思路。

三是有利于校准价值中枢和优化改革措施。世行的目标是，通过营商环境评估，推进全球制度变革，降低乃至消灭绝对贫困，促进并实现共同繁荣。具体而言，到2030年，将日均生活费低于1.25美元的人口比例降低到3%以下，每个国家底层40%人口的收入有所增长。

营商环境评估的核心价值与我国法治建设的目标一脉相承，就是给予最小受惠者以最大的利益。这一价值选择有着坚实的社会学基础：当底层得到照顾，生活安定幸福，中层就能获得足够的支撑，而中层是整个社会的中坚，中层稳定则整个社会稳定。正因为如此，世行的企业调查对象，中小企业占了绝大多数。良好的营商环境，一定是充满温情和善意的所在。例如，有的科技园为鼓励小微企业入驻创业，给予免收一定期间房租的政策优惠，有些地区给予外地来找工作的大学生，提供数日的免费住宿，均与世行价值体系相吻合。平等并不意味着一刀切，存在强式平等和弱式平等之分。对于弱势群体予以倾斜保护，恰恰体现的是实质上的平等。2026年上海优化营商环境行动方案指出，针对劳动者“困在算法里”的流弊，要加强平台算法治理，规范网络平台经营活动，推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展。针对城市烟火气不足的情形，行动方案指出，优化外摆投摊，户外广告、户外招牌等监管审批，助力首发经济、夜间经济发展，持续提升街区活力和“烟火气”。

世行以该价值观为引领，在诸多诺奖获得者的参与下，构建了一套可量化、可比较、可竞争、可改革的评估体系。该体系非常强调以企业感受度为评价标准。早在《2019年营商环境报告》中，时任世行行长金墉先生称，“所测即所得。没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言”。世行在全球开展的企业调查，根据真实客观的调查数据来评定营商环境的优劣，充分体现了“所测即所得”的科学精神。这对于我国校准改革价值中枢和优化改革措施，无疑大有裨益。例如，企业破产指标考察是否为中小微企业提供专门的破产程序，为我国进一步细化优化相关制度安排提供了重要参考。

世行评估上海何以优异

上海是中国大陆的世行评估唯一专家调查样本城市。近年来，笔者见证了上海持续以世行对标改革作为优化营商环境的重要牵引，实现营商环境的整体改进提升。上海的做法，值得各地借鉴。

高位推动。上海对营商环境的高度重视是有目共睹的。每年年初上海市委市政府都会召开全市优化营商环境大会，每年出台一版营商环境的行动方案，迭代推进，持之以恒。同时，上海市人大不断加强立法保障，定期开展执法检查，市政协等部门也积极开展专项调研，提出具体优化意见建议。上海还注重发挥企业、商协会、媒体、智库等作用，强化市级、区级以及街镇园区楼宇基层的协同发力，建立了凝聚社会各方合力推进的工作机制。

正因为如此，在世行评估的企业调查环节，上海在便利化方面表现抢眼。例如，纳税便利化方面，以下测评点名列全球第一：电子化报税率、电子化缴税率，增值税退税便利度等。类似地，在支付便利化方面，上海也表现优异。电子支付货款的比例、电子收款到账时间、电子收付款成本等测评点，也位列全球第一。

重点突破。上海组建了全市层面的营商工作专班，加强统筹协调和整体推进的同时，聚焦重点任务进行攻坚突破。2025年，上海选取企业需求迫切、部门协同推进要求高的十个事项，包括对标改革、惠企政策服务、涉企行政检查、融资服务、网络舆论环境、规制职业举报、办理破产、街镇营商环境等，纳入“十大攻坚突破任务”，推出一批增量举措，得到良好社会效果。

事非经过不知难。一分耕耘，一分收获。在世行评估中，对法院在解决商业纠纷中独立公正的看法、将法院视为制约因素的感知指数、对调解作为解决商业纠纷的可靠替代方式的看法、报告竞争对手少于两家的企业百分比等测评点，均名列全球第一。

修法调规。上海非常重视用好地方性法规权限，特别是《上海市优化营商环境条例》建立了常态化的修订机制，笔者在政府法治部门工作八年，真切地感受到，修法调规对于营商环境优化是多么重要。例如，《上海市优化营商环境条例》将供电可靠性评价、建筑师负责制等世行标准入法固化。再如，《上海市供用电条例》第十三条规定，供电企业应当在全市范围内合理布置抢修力量，对供电故障及时抢修。自接到报修之时起，到达现场抢修的时限，外环线内不超过六十分钟，外环线外不超过九十分钟。因天气、交通等特殊原因无法在规定时限内到达现场的，应当向报修人作出解释。

在强有力的法律保障之下，世行评估中上海的供电可靠性指标表现优异，如一个典型月份的停电次数、一次典型停电的持续时间（小时）、一次典型停电造成的损失（占年度销售额的百分比）等测评点均排名全球第一。同样为基础设施类指标，经历供水不足的企业占比、将交通运输视为制约因素的感知指数、更换互联网服务提供商的难度指数、将海关和贸易法规视为制约因素的感知指数等，也名列全球第一，这与上海营造的公开公平公正的法治环境，显然密不可分。

“金杯银杯不如老百姓的口碑”。上海以对标改革为牵引，推动营商环境的整体优化，并非仅仅着眼于世行排名，而是着力于让企业、特别是中小企业和普通民众清晰地感受到改革带来的红利。

习近平总书记强调：“营商环境没有最好，只有更好。”2026年1月4日，上海召开全市优化营商环境工作大会，把“新春第一会”提前为“新年第一会”，发布《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》。在借鉴世行评估底层逻辑的基础上，坚持以我为主，自主改、主动改，积极体现上海营商环境实践特点，从四个不同的维度打造良好的营商环境。各维度的价值导向各不相同，体现了政策制定者对营商环境的深刻体察：政务服务环境强调高效便捷，市场竞争环境强调公平公正，产业生态环境强调友好适配，社会共治环境强调多元协同。

这样的行动方案，有顶层设计，有价值引领，有系统集成，更有整体推进，相信能够在持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动高质量发展方面，提供有力的支撑。

（作者为法学教授，华东政法大学副校长、中国法治化营商环境研究院院长）

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